Projet de loi C-39 et la Loi visant à faciliter le commerce numérique : de la reconnaissance juridique à l’exécution des échanges commerciaux

Le Canada propose de nouvelles règles pour les documents commerciaux électroniques et la réutilisation des données commerciales fédérales. Le prochain défi consiste à relier la reconnaissance juridique, l’interopérabilité et l’exécution entre les institutions qui font réellement circuler les marchandises.

De la collecte unique des données à leur réutilisation

Le 24 août, j’ai écrit sur un principe qui semble simple, mais qui a des implications importantes pour la façon dont le Canada conçoit son infrastructure réglementaire numérique : recueillir une fois, utiliser les preuves à plusieurs fins. Recueillir une fois, utiliser les preuves à plusieurs fins

L’idée n’était pas que différentes lois ou différents organismes de réglementation devraient appliquer le même critère juridique. Ils ne le devraient pas. Il s’agissait plutôt de structurer les éléments de preuve sous-jacents de façon à ce que, lorsque la loi l’autorise, les entreprises n’aient pas à reconstituer essentiellement les mêmes renseignements chaque fois qu’une autre autorité ou un autre processus en a besoin.

Cette distinction est encore plus importante aujourd’hui.

Le 9 septembre, Transports Canada a publié son rapport Ce que nous avons entendu : Renforcer l’Unité de l’économie canadienne par le commerce et les transports. Moins de deux semaines plus tard, le gouvernement du Canada a déposé le projet de loi C-39, la Loi visant à bâtir un Canada fort. La section 8 de la partie 2 propose une nouvelle Loi visant à faciliter le commerce numérique.

Le projet de loi C-39 n’a pas force de loi; au moment de la publication, il en est à l’étape de la deuxième lecture à la Chambre des communes. Les dispositions relatives au commerce numérique sont néanmoins importantes, puisqu’elles commencent à répondre à deux dimensions distinctes d’un même problème de mise en œuvre.

Deux couches du commerce numérique commencent à se rejoindre

La consultation de Transports Canada a documenté plusieurs des obstacles pratiques qui continuent de caractériser les processus commerciaux au Canada.

Les participants ont signalé le recours persistant aux documents papier, aux fichiers PDF, aux examens manuels et aux processus parallèles sur support papier et électronique. Ils ont aussi relevé la fragmentation des autorités, l’incohérence des normes de données, l’interopérabilité limitée, les exigences en matière de protection des renseignements personnels et de sécurité, ainsi que la soumission répétée des mêmes renseignements à différents organismes gouvernementaux.

Les participants de l’industrie et d’autres intervenants se sont largement montrés favorables à des systèmes numériques interopérables, à une normalisation accrue des rapports, à un meilleur partage des renseignements et à une approche de type « Dites-le-nous une fois ». Le rapport résume les commentaires des participants et ne constitue pas une décision ni un engagement du gouvernement du Canada, mais le problème de mise en œuvre qu’il décrit est clair.

La section 8 du projet de loi C-39 aborde une partie de ce problème sous un autre angle.

La Loi visant à faciliter le commerce numérique proposée établirait les règles selon lesquelles des documents commerciaux électroniques pourraient remplir les mêmes fonctions que leurs équivalents papier lorsqu’une loi fédérale exige ou permet l’utilisation de ces derniers. Elle traite notamment de l’écrit, des signatures, de la possession, du contrôle, des endossements, des modifications et du passage d’un support papier à un support électronique.

Cette approche suit de près les concepts de la Loi type de la CNUDCI sur les documents transférables électroniques, notamment ceux d’équivalence fonctionnelle, de contrôle et de fiabilité.

Le projet de loi éliminerait également certaines exigences liées à la fourniture de renseignements sur support physique concernant l’importation ou l’exportation de marchandises et permettrait la communication autorisée de ces renseignements au sein du gouvernement fédéral lorsque l’institution destinataire est légalement autorisée à les recueillir.

Par ailleurs, les modifications proposées à la Loi sur les transports au Canada élargiraient les fins pour lesquelles le ministre des Transports peut demander des renseignements que des entités réglementées ont déjà transmis à d’autres ministères ou organismes fédéraux.

Le gouvernement décrit l’objectif plus large par le principe « Dites-le-nous une fois ».

Ces changements sont liés, mais ils ne devraient pas être confondus.

Le premier concerne la couche des documents commerciaux électroniques et de leurs effets juridiques : à quelles conditions et de quelle manière un document électronique peut-il remplir les fonctions traditionnellement assumées par le papier, notamment la possession et le transfert au moyen du contrôle?

Le second concerne la couche de soumission et de réutilisation des données gouvernementales : comment les renseignements commerciaux déjà fournis par une entreprise peuvent-ils être réutilisés par des institutions publiques autorisées plutôt que d’être demandés à répétition?

Pour que le commerce numérique fonctionne réellement, ces deux couches devront, tôt ou tard, fonctionner de manière cohérente.

C’est là que commence le défi de mise en œuvre.

La reconnaissance juridique exige toujours un environnement d’exécution

Rendre un document commercial électronique juridiquement utilisable est important. Permettre la soumission numérique et la réutilisation de renseignements commerciaux par des institutions autorisées l’est tout autant.

Mais aucune de ces mesures ne crée, à elle seule, l’environnement opérationnel par lequel une expédition réelle est exécutée.

Une transaction transfrontalière peut mobiliser un exportateur, un acheteur, un courtier en douane, un transitaire, un transporteur, un port, une institution financière et plusieurs autorités publiques. Des documents sont émis et modifiés. Le contrôle peut être transféré. Des renseignements réglementaires sont soumis. Des exceptions surviennent. Les autorités demandent des éléments de preuve. Et chaque participant doit avoir accès à des portions différentes d’un même dossier transactionnel.

La question opérationnelle va donc bien au-delà du simple remplacement du papier par un document électronique.

Les documents ayant des conséquences juridiques et les données réglementaires peuvent-ils circuler entre des systèmes autorisés sans perdre leur sens, leur provenance ou leur valeur probante? Une modification peut-elle être propagée tout en conservant l’état antérieur du document? L’identité et l’autorité peuvent-elles être établies lorsque le contrôle d’un document change de mains? Une institution peut-elle réutiliser des renseignements fournis ailleurs sans confondre cette réutilisation avec sa propre responsabilité décisionnelle?

Pour les PME exportatrices, une autre question pratique s’ajoute : tout cela peut-il se faire sans exiger une intégration technique distincte, un processus de conformité séparé ou une reconstitution manuelle de la transaction chaque fois qu’une nouvelle organisation intervient?

Ce sont des questions d’exécution. Elles deviennent d’autant plus importantes lorsque la loi commence à reconnaître les documents électroniques et que le gouvernement cherche à réduire les demandes de renseignements en double.

La fiabilité constitue le test technique et juridique

Un concept revient à plusieurs reprises dans la Loi visant à faciliter le commerce numérique proposée : la fiabilité.

Le projet de loi exige le recours à une « méthode fiable » dans plusieurs circonstances importantes. Lorsque la législation fédérale exige ou permet la possession d’un document commercial papier, par exemple, l’article 13 propose que l’exigence équivalente puisse être satisfaite électroniquement lorsqu’une méthode fiable permet d’établir le contrôle exclusif et d’identifier la personne qui exerce ce contrôle.

Des méthodes fiables sous-tendent également les exigences relatives aux signatures, à l’intégrité, aux modifications, aux indications de temps et de lieu ainsi qu’au passage entre les supports papier et électronique.

Cela soulève une question importante de mise en œuvre :

Quels éléments de preuve devraient démontrer qu’une méthode est suffisamment fiable pour une transaction commerciale ayant des conséquences juridiques?

Le projet de loi C-39 prévoit que des travaux supplémentaires seront nécessaires. L’article 21 de la loi proposée permettrait au gouverneur en conseil de prendre des règlements précisant les facteurs à considérer pour déterminer si une méthode est fiable.

La fiabilité ne peut donc pas se résumer au fait qu’un document soit électronique ou qu’un système soit sécurisé. Dans un environnement opérationnel, elle peut englober l’identité, l’autorité, le contrôle, l’intégrité du document, l’historique des modifications, les procédures techniques, la gouvernance, l’auditabilité et la capacité de reconstituer ce qui s’est produit lorsqu’une transaction est contestée.

La Loi type de la CNUDCI sur les documents transférables électroniques fournit une base juridique internationale pour examiner ces questions. Le défi canadien consiste maintenant à déterminer comment ces principes peuvent se traduire en un environnement d’assurance sur lequel les exportateurs, les transporteurs, les institutions financières, les organismes de réglementation et les autres participants autorisés pourront s’appuyer dans la pratique.

Le projet de loi laisse également certains choix importants de mise en œuvre à de futurs règlements et arrêtés ministériels. L’architecture pratique continuerait donc d’être façonnée au fil de la mise en œuvre si le projet de loi suit son cours.

La compétence constitue le test institutionnel

Une deuxième question de mise en œuvre mérite une attention tout aussi importante.

Les dispositions proposées relatives aux documents commerciaux électroniques s’appliquent à plusieurs reprises lorsque les exigences découlent d’une loi fédérale. Cela est normal pour une loi fédérale, mais l’exécution des échanges commerciaux demeure rarement confinée à une seule limite de compétence.

La consultation de Transports Canada illustre bien le problème. Certains participants ont proposé de réduire le dédoublement entre les processus fédéraux et provinciaux. Le rapport souligne également que de meilleures données sur le transport pourraient faciliter le commerce intérieur, tandis que les provinces et les territoires ont appuyé la modernisation numérique tout en insistant sur l’importance de la collaboration pendant la mise en œuvre.

Cela soulève une question très concrète :

Que devient le principe « Dites-le-nous une fois » lorsqu’une transaction passe d’une compétence à une autre?

Si les renseignements peuvent être réutilisés entre ministères fédéraux, mais doivent être reconstitués lorsqu’une exigence provinciale intervient, une partie du fardeau administratif demeure. De la même façon, un document commercial électronique qui satisfait à une exigence fédérale peut tout de même rencontrer ailleurs des exigences juridiques, réglementaires ou probatoires différentes.

L’objectif ne devrait pas être d’effacer ces distinctions. Les institutions et les ordres de gouvernement ont des pouvoirs juridiques, des responsabilités et des obligations de reddition de comptes distincts.

Le défi d’infrastructure consiste plutôt à préserver ces limites de compétence tout en permettant aux renseignements fiables de circuler entre elles.

Le même principe s’applique à l’échelle internationale. Les exportateurs canadiens transigent avec des pays qui disposent de leurs propres systèmes douaniers, cadres de documents électroniques, systèmes logistiques et structures réglementaires.

Une architecture canadienne crédible de commerce numérique doit donc être à la fois souveraine et interopérable.

L’interopérabilité ne signifie pas céder l’autorité. Elle signifie permettre à des systèmes ayant des responsabilités différentes d’échanger des renseignements fiables sans obliger les participants à reconstruire la transaction chaque fois qu’elle franchit une limite institutionnelle.

De l’habilitation juridique à l’exécution des échanges commerciaux

C’est pourquoi le moment actuel est important.

Le commerce sans papier est nécessaire, mais il ne constitue pas à lui seul l’exécution des échanges commerciaux.

La reconnaissance juridique peut établir qu’un document électronique est capable de remplir la fonction du papier. Les normes peuvent établir des structures et des définitions communes. Les pouvoirs de partage de renseignements peuvent réduire les dédoublements inutiles.

Mais un environnement d’exécution doit encore relier les personnes, les institutions, les documents, les autorisations et les éléments de preuve nécessaires pour faire progresser une transaction de son origine jusqu’à sa destination.

Il doit préserver l’autorité juridique et institutionnelle plutôt que de s’y substituer par automatisation. Il doit permettre la réutilisation des renseignements sans rendre chaque institution responsable de la même décision. Il doit préserver la provenance des documents lorsqu’ils circulent, gérer les modifications et les exceptions, et rester accessible aux entreprises qui ne disposent pas de grandes équipes de conformité, de technologie ou de services juridiques.

Ce sont les types de questions qui devraient être examinées à mesure que la Loi visant à faciliter le commerce numérique proposée progresse au Parlement et, si elle est adoptée, vers sa réglementation et sa mise en œuvre.

Ce sont aussi des questions auxquelles des projets pilotes contrôlés pourront, à terme, contribuer à répondre avant que l’on envisage une utilisation institutionnelle plus large.

L’objectif de tels essais ne devrait pas simplement être de démontrer qu’un document commercial peut être rendu électronique. La question la plus déterminante est de savoir si des documents fiables, des données structurées et des participants autorisés peuvent fonctionner ensemble dans un véritable flux transactionnel multipartite tout en préservant le contrôle, la reddition de comptes, l’interopérabilité et l’autorité institutionnelle.

La place de TPTN

Le TransPacific Trade Nexus (TPTN) est une initiative d’infrastructure souveraine de commerce numérique conçue d’abord pour le Canada. Elle en est actuellement au stade du prototype cliquable, et la structuration d’un projet pilote est en préparation.

Son architecture est conçue autour de plusieurs des enjeux de mise en œuvre qui deviennent aujourd’hui plus visibles dans le débat canadien sur le commerce numérique : des flux commerciaux interopérables et prêts pour l’audit, la réutilisation structurée des données, des autorisations définies selon les rôles, la continuité probatoire, les exigences propres aux différentes compétences et l’interopérabilité avec les systèmes publics et privés existants.

Le projet de loi C-39 ne fait référence ni à TPTN ni à une plateforme particulière.

La pertinence de TPTN dans ce contexte tient à un point précis. L’initiative est conçue autour du principe selon lequel la reconnaissance juridique, les normes et les documents numériques constituent des fondations nécessaires, mais qu’ils exigent toujours une couche d’exécution capable de les rendre utilisables dans une véritable transaction commerciale multipartite.

Le Canada commence à mettre en place des éléments importants de cette fondation.

La prochaine question est de savoir comment les rendre opérationnels.